PPP项目投资回报机制的设定--记莱西市南墅镇污水处理厂BOT项目尽职调查
一、项目概况
1、项目简介莱西市南墅镇石墨新材料产业聚集区污水处理厂BOT项目位于青岛市莱西市南墅镇石墨新材料产业集聚区。随着南墅镇石墨新材料产业集聚区内石墨企业数量增多，原有企业规模扩大，随之污水排放数量增大，污水处理厂的建设亟待解决。
2014年12月28日，莱西市人民政府依据南墅镇政府污水处理厂建设项目的请示，下达了“关于南墅镇污水处理厂建设有关问题的批复”西政字【2014】52号，同意建设污水处理厂项目，污水处理规模为：工业污水8000m³/日；生活污水3000m³/日。总计处理规模为11000m³/日，投资估算费用6381.13万元，该项目采用BOT模式，工程投资主体为BOT项目招投标的中标企业，由中标企业承担全部建设资金。
2015年1月6日，莱西市发展和改革局依据西政字【2014】52号政府文件，出具“关于莱西市南墅镇石墨新材料产业聚集区污水处理厂建设工程项目建议书的批复”西发改复【2015】1号文件，批复南墅镇政府依据BOT模式建设污水处理厂。
2、项目招投标2015年1月23日，莱西市南墅镇石墨新材料产业集聚区污水处理厂建设工程BOT建设运营单位招标公告发布，招标方式为：公开招标，招标内容为：主要包括项目的设计、融资、建设、运营、维护、移交等。在招标公示规定的时间内共有四家单位进行投标，经评选，得分最高的青岛海安生物环保有限公司以62101200元中标。
二、特许权经营协议约定
1、实施机构依据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第十四条的规定，莱西市南墅镇人民政府被确定为项目的实施机构，具体负责项目的招投标、特许权经营协议的签署、履行。
2、项目公司中标的社会资本方青岛海安生物环保有限公司成立了项目公司“青岛南墅海安环保能源科技有限公司”（简称海安环保公司），股东为青岛海安生物环保有限公司，持有股份100%。南墅镇人民政府依据《中标通知书》、《授权委托书》和海安环保公司签订《特许权经营协议》。
3、投资回报机制协议约定的项目投资回报机制为“政府付费”。
4、定义和释义协议对相关概念进行了定义并予以释义，其中，“污水处理服务费”指莱西市人民政府方根据本协议的约定，就莱西市南墅镇石墨新材料产业集聚区污水处理厂项目应向海安环保公司承担的污水处理服务支付的所有费用，包括但不限于污水处理费用、回用水费等。
“回用水费”指经污水处理厂处理后达到回用标准的出水，莱西市人民政府回购此部分出水的费用。
“污水处理单价”指处理每立方米污水的价格。
“回用水费单价”指莱西市人民政府购买达到回用标准出水每立方米的价格。
“政府付费”指政府（莱西市政府）直接付费购买服务，由政府承担污水处理费用、回用水费用等。
三、特许经营释义
1、PPP模式与BOT的关系《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三条规定，特许经营是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利和义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益或者公共服务。该定义包含了特许经营的核心特征，经营项目并获得收益。
南墅镇污水处理厂BOT项目是不是PPP项目，这就涉及到特许经营与PPP模式的关系问题。国办发【2015】42号文《国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》中规定，广泛采用政府和社会资本合作模式提供公共服务。在能源、交通、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。从以上规定可以看出，PPP模式包含的适用范围宽广，特许经营仅适用于特定领域，所以，我们认为PPP模式与特许经营是种属关系，因此得出南墅镇污水处理厂BOT项目是PPP项目。
2、PPP模式基本类型借鉴国际上通用的PPP模式的实践经验，尤其是英国及法国的实践经验，PPP模式划分为两种基本类型：使用者付费类特许经营PPP模式和政府购买服务类PPP模式。
依据《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》发改投资【2014】2724号规定，PPP操作模式有三种投资回报机制：（1）经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营-移交（BOOT）等模式推进。（2）准经营性项目。对于收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）等模式推进。（3）非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设-拥有-运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。
由此得出，在实践操作中，对特许经营认定划分的标准是使用者付费和可行性缺口补助的PPP项目，属于特许经营，依据是项目的直接或主要收益来源是通过特许经营者的经营向公共产品和服务的直接受益者收取费用。而“政府付费”模式缺乏特许经营者经营，其收益来源是全部是政府的财政补贴。
四、项目投资回报机制
1、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第五条规定基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式：
（一）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府，即BOT/ROT模式；
（二）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府，即BOOT/ROOT模式；
（三）特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营，即BTO/RTO模式；
（四）国家规定的其他方式。
上述模式只是特许经营项目的典型经营模式，实际操作中不能简单地套用。特许经营项目的运作模式根据项目实际情况选取的特定交易结构，考虑建设内容、项目资产所有权等因素的设置等，因此必须结合项目实际情况，设计适当的运作模式。
2、从《特许权经营协议》的合同设置条款来看，设定的项目回报机制是“政府付费”，相当于特许经营运作模式中的BTO，即项目的全部收入（成本及收益），是通过政府财政预算安排，每年从财政预算资金中固定支付给项目公司用于日常经营及正常利润的费用。意即本项目缺乏“使用者付费”基础，主要依靠“政府付费”回收投资成本。那么，该项目是否适用“政府付费”(BTO)模式，需要对该项目操作模式进行分析。
首先，南墅污水处理厂BOT项目不是非经营性项目，不能主要依靠“政府付费”回收投资成本。从其招标内容来看，包括了项目的设计、融资、建设、运营、维护、移交等，实际上是BOT的展开，应为:DBFOOT（设计-建设-融资-拥有-运营-移交）。
其次，“政府付费”操作模式仅满足在特许经营权协议中进行约定是不可行的。本项目中，政府付费模式中的财政补贴资金要履行法定的程序，不能仅仅满足于在特许权经营协议中进行约定，否则，仅政府承诺给予财政资金补贴，在法律效力上存在瑕疵，在最终的兑现上存在巨大风险。所以，海安环保公司应要求莱西市政府依据规定履行相应的程序，而不能仅在合同中规定一个条款就认为万事大吉。
再次，无论是采用使用者付费+可行性缺口补助亦或是采用政府付费模式，南墅污水处理厂BOT项目在项目识别环节有重大缺失，依据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》财金【2014】113号的规定，第七条财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。财政部门（政府和社会资本合作中心）应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按财政部门（政府和社会资本合作中心）的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。
第八条财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展。定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。
定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。
第九条为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。
通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。
从财金【2014】113号文件的规定可以看出，南墅镇污水处理厂BOT项目尚未进行《可行性研究报告》、《项目产出说明》、《物有所值评价》、《财政承受能力论证》、《实施方案》文本的编写和报批工作。虽然该项目已经进行过公开招投标程序，但应弥补环节的缺失，补足缺少的关键材料，否则，该项目将成为假PPP项目。
南墅镇石墨新材料产业集聚园区的排污企业是具有一定的污水处理费用支付能力的，只是支付能力有赖于其经营能力的持续性，但其经营能否持续不可预测，致使污水处理费的收取具有风险性，导致收费不足以覆盖投资成本，需政府补贴部分资金或资源。故，本项目回报机制建议适用使用者付费+可行性缺口补助模式。
